ACCORDS DE SORTIE DE CRISES EN AFRIQUE : UNE VOIE D’ACCALMIE OU UNE SOLUTION CONTRARIÉE ?

L’actualité africaine sous régionale récente est marquée par l’application de sanctions individuelles et collectives contre des acteurs politiques bissau-guinéens par la Communauté Économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO). Elle porte aussi sur des menaces de sanctions contre de hauts acteurs au Mali et au Sud-Soudan, respectivement de la part des Nations Unies et de l’Union Africaine (UA). Ces sanctions visent toutes des personnes et organisations qui entraveraient l’application des accords de paix signés par les protagonistes des conflits survenus ou relativement encore en cours dans ces deux pays.
Au moment où les acteurs politiques du Mali, du Sud-Soudan et de la Guinée-Bissau sont sous la menace de sanctions, le Togo et la République Démocratique du Congo (RDC) traversent aussi des crises liées à l’inexécution, peu ou prou, d’accords de sortie de crise, ce qui actualise ainsi la question fondamentale de savoir si de tels accords constituent un moyen d’accalmie ou une solution contrariée.
En s’en tenant au cas particulier du Togo et en se basant sur l’hypothèse que les sanctions de la communauté internationale aient un pouvoir dissuasif, la prise de sanctions doit pouvoir interpeller les acteurs politiques togolais qui s’apprêtent à tenir, à partir du 15 février 2018, un dialogue visant à résoudre la crise que traverse le pays depuis août 2017. Cela, d’autant plus que les accords signés depuis 1990 ont laissé un goût d’inachevé tout comme dans bien d’autres pays africains d’ailleurs. Si les protagonistes togolais parviennent à un accord, ils devront veiller à sa mise en œuvre, un vrai défi !
Le présent article rappelle à travers les exemples précis que lesdits accords interviennent dans des contextes de crise. Il met en exergue les facteurs empêchant leur exécution et propose des approches de solutions pour y remédier.
Accords de paix ou de sortie de crise, une voie d’accalmie
Les accords de paix ou de sortie de crise, loin d’être des conventions au sens du droit international public, interviennent entre acteurs intra étatiques grâce à un dialogue afin de résoudre une crise grave dans un pays donné. Dans les pays comme le Togo, le Mali, la Guinée-Bissau, le Sud-Soudan et la RDC, ces accords ont été signés entre les protagonistes dans le souci de rétablir la confiance, la paix et la sécurité.
Au Mali, plusieurs tractations ont permis de signer un accord préliminaire en 2013 afin de permettre d’organiser les élections mettant fin à la transition ouverte après le coup d’État de 2012 contre l’ancien Président Amadou Toumani Touré. L’accord définitif signé en 2015 grâce à la médiation algérienne vise à résoudre durablement la crise mais son application reste difficile à cause de plusieurs facteurs.
Au Togo, l’Accord politique Global (APG) signé le 20 août 2006 est intervenu à la suite de la crise postélectorale de 2005. L’APG qui avait pour objectif l’ancrage de la démocratie a permis de calmer la situation et de remettre le Togo en scelle. Il a notamment prévu des réformes constitutionnelles et institutionnelles. Malheureusement, cet accord n’a pu être mis en œuvre d’où, en partie, la nouvelle crise qui secoue le Togo depuis le 19 août 2017.
En RDC, avant l’expiration du mandat de Joseph Kabila le 19 septembre 2016, l’UA avait dépêché une mission de facilitation conduite par l’ancien premier ministre togolais Edem Kodjo, afin de trouver une solution à la crise résultant de l’impossibilité d’organiser les élections à date. Suite à l’échec de cette facilitation, une autre conduite par la Conférence épiscopale du Congo a abouti à la signature de l’Accord dit de la « Saint Sylvestre », le 31 décembre 2016. Cet Accord qui a permis de calmer le climat politique, prévoyait l’organisation de toutes les élections au plus tard en décembre 2017. Seulement, les faits prouvent à suffisance des incertitudes dans la mise en œuvre de cet Accord, laissant ainsi perdurer l’instabilité dans ce pays.
Au-delà de ces trois exemples, le respect des accords d’Arusha entre acteurs politiques burundais, ceux de Marcoussis et de Ouagadougou signés entre les acteurs ivoiriens n’ont pas non plus, permis d’éviter la crise qui secoue actuellement le Burundi même si celle de 2011 en Côte d’ivoire semble évoluer ces dernières années dans le bon sens.
Accords de paix, une solution contrariée
Les facteurs qui entravent l’application des accords susvisés peuvent être déclinés en trois axes. D’abord, le contexte de tensions dans lequel ils interviennent est souvent particulier et impose généralement à l’une des parties protagonistes d’accepter certains arrangements qui ne lui conviennent pas forcément. Au Togo, au Mali, en Côte d’ivoire et en RDC, les gouvernements qui ont signé respectivement l’APG, l’Accord d’Alger, l’Accord de Ouagadougou et l’Accord de la Saint Sylvestre paraissaient avoir été en position de porter des camisoles de force. Tout se passe comme si cette situation et la pression des acteurs internes et internationaux les ont contraints à signer les accords dont il s’agit.
Ensuite, il est rare de trouver des accords avec une véritable feuille de route et une institution garantissant leur mise en œuvre. En ce qui concerne la feuille de route, la plupart des accords ne définissent pas un calendrier précis et un ordre contraignant d’application de ce qui est convenu d’autant plus que, et à s’en tenir aux accords de sortie de crise, ils n’ont pas en droit constitutionnel une autorité sur le corpus juridique interne ; cela laisse une faille que les protagonistes exploiteront à leur faveur. C’est ainsi que l’application de l’Accord inter-ivoiriens de Ouagadougou a buté sur le désarmement de la rébellion des Forces Nouvelles jusqu’au renversement de Laurent Gbagbo et la grave crise qui en a résulté jusqu’à la prise du pouvoir par Alassane Dramane Ouattara. De même l’hostilité des groupes armés à leur cantonnement, l’entrée de l’armée malienne à Kidal et la pleine installation des autorités de transition a freiné l’application de l’Accord d’Alger.
Quant à l’institution garante de tels accords, l’inexécution des accords peut justement provenir soit de l’inexistence d’un garant soit du fait que le garant n’a pas les pouvoirs conséquents pour veiller à l’application des mesures prévues. Tel est le cas lorsqu’une personnalité ou un pays est désigné pour garantir ces accords. Ce choix porté ignore pour la plupart les possibles accointances entre ces derniers et les protagonistes ainsi que les conséquences pouvant en découler. Par ailleurs, l’interprétation dévoyée de l’accord et l’absence d’un garant ayant une autorité politique et morale peuvent empêcher sa mise en œuvre. En prenant l’exemple de l’Afrique du Sud face à l’apartheid, le poids de l’archevêque Desmond Tutu dans la fin de ce régime conforte l’importance d’une interprétation sans équivoque de l’accord de la part de tous, ainsi qu’une autorité politique ou morale forte pour en être garant.
Enfin, les goulots d’étranglement comme la prolifération d’acteurs opportunistes mus par divers intérêts et des considérations géopolitiques bloquent la mise œuvre de certains accords. En ce qui concerne les intérêts économiques, les cas du Mali et de la RDC sont fort révélateurs dans la mesure où un réseau d’acteurs internes et internationaux paraît profiter de l’instabilité pour relancer leurs affaires sous des auspices plus porteurs.
Quant aux considérations géopolitiques, elles traduisent de la part des pays limitrophes la peur d’effets domino ou de contagion. En RDC, l’inapplication de l’Accord de la Saint Sylvestre semble avoir été dictée par le fait qu’en Afrique centrale, presque tous les chefs d’État ont modifié ou réécrit la constitution pour se maintenir au pouvoir. Paradoxalement, le retrait des troupes angolaises de la RDC a été perçu comme une pression du Président Dos Santos sur les autorités congolaises afin de les contraindre à respecter la norme fondamentale au risque d’avoir un afflux de réfugiés si jamais la situation dégénérait.
Quelles dispositions à prendre ?
Si les sanctions permettent de contraindre les signataires d’un accord de l’appliquer, il est entre autres préférable que les protagonistes conviennent également dès le départ d’une feuille de route de mise en œuvre. Ensuite, le médiateur ou le facilitateur, en concertation avec les protagonistes, doit confier le suivi de l’exécution desdits accords à une institution comme la CEDEAO, ce qui est plus indiqué qu’une haute personnalité ou un pays.
Par ailleurs, pour des raisons géopolitiques, les pays voisins peuvent être associés à la résolution de la crise au besoin au moyen de sanction, ce qui pourrait se heurter au principe sacro-saint de la souveraineté des États, sans compter la dynamique de leurs intérêts divers.
Enfin, l’UA, la CEDEAO, l’Union Européenne et les Nations Unies doivent davantage se concerter pour faciliter l’application des Accords en question, au lieu de se faire concurrence, en ne perdant pas de vue l’incontournable principe de subsidiarité en la matière.

Par
Kilo LIDAWO,
Chargé de Programme Gouvernance et droits de l’homme au Centre de Recherches et d’Etudes sur la Sécurité et le Développement (CRESED)

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